Bài viết

Bài viết - Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công tại mỗi quốc gia - TS Phan Thanh Hải

VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG TẠI MỖI QUỐC GIA

TS Phan Thanh Hải

Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạp trong nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay. Bài viết này đi sâu vào giới thiệu vai trò của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) – cơ quan chuyên môn của Nhà nước về vấn đề kiểm tra tài chính Nhà nước đối với việc quản lý nợ công tại mỗi quốc gia.

Tổ chức kiểm toán tối cao (SAI) đóng vai trò giải trình trong các báo cáo và quản lý nợ công. Kiểm toán tài chính thường xuyên về nợ công giúp cho các nhà quản lý nợ công có trách nhiệm đối với hành động nợ công của mình. Ngoài ra, báo cáo kiểm toán tài chính có thể tăng cường tính minh bạch của các vấn đề nợ công, tùy thuộc vào khả năng thông tin rõ ràng cho các nhà lập pháp và người dân về các khoản nợ chính. Kiểm toán hoạt động góp phần tăng cường hiệu quả, hiệu suất kinh năng lực quản lý nợ và tăng cường kiểm soát nội bộ để ngăn chặn gian lận trong hoạt động nợ công.

Theo Tiêu chuẩn và Hướng dẫn kiểm toán hoạt động của ISSAI (ISSAI 3000), các SAI có thể xem xét kiểm toán các vấn đề nợ công nếu có khả năng cung cấp kiến thức, quan điểm cũng như cách nhìn mới. Các báo cáo kiểm toán của SAI cần có khả năng tác động tới các nhà hoạch định chính sách và, vì thế, cần góp phần cải thiện đáng kể chất lượng quản lý nợ công. Ví dụ, các SAI có thể (1) tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về nợ công bằng cách kiểm tra các thông lệ báo cáo hiện hành; (2) củng cố biện pháp kiểm soát nội bộ trong các chương trình quản lý nợ công để giảm thiểu rủi ro gian lận và tham nhũng; và (3) hiện đại hóa khung pháp luật nợ công bằng cách kiểm tra các thông lệ phổ biến nhất đã được nêu trong các tài liệu hướng dẫn kiểm toán nợ công của ISSAI. Liệu các chủ đề này và chủ đề khác có được các SAI lựa chọn để tiến hành kiểm toán hay không phụ thuộc rất nhiều vào chức năng nhiệm vụ của các cơ quan này.

Nhìn chung, vai trò của KTNN đối với nợ công được thể hiện như sau:

- Thứ nhất, Thực hiện xác nhận tính trung thực của thông tin trên báo cáo vay nợ do các cơ quan quản lý nợ lập theo định kỳ và đột xuất.

Thực hiện vai trò này giúp cải thiện tính minh bạch và công khai thông tin về nợ công và công tác quản lý công. Hàng năm, theo thông lệ, Chính phủ có trách nhiệm báo cáo tình hình nợ công với cơ quan lập pháp và giám sát. Để đảm bảo độ tin cậy của thông tin trên báo cáo, báo cáo cần được kiểm toán để xác nhận thông tin được phản ánh trung thực và đầy đủ. Đồng thời khi có những dư luận trái chiều về thông tin nợ công, hoặc thông tin về nợ công không đầy đủ (xét về cơ cấu, tính hiệu quả) qua công bố của cơ quan có thẩm quyền, cơ quan kiểm toán với vai trò độc lập sẽ làm rõ về tính đúng đắn của thông tin và tạo sức ép để việc công khai phản ánh đúng theo thực tế phát sinh.

Kiểm toán nợ công đảm bảo tính minh bạch, công khai thông tin về nợ và các chính sách quản lý nợ, các vấn đề quan trọng trong hoạt động quản lý nợ. Các mục tiêu về quản lý nợ cần phải được xác định rõ ràng và công bố công khai và việc áp dụng các biện pháp về chi phí, rủi ro cần được giải thích. Chính phủ cần thường xuyên công bố các thông tin về mức nợ, kết cấu nợ, tỷ lệ nợ trên GDP ... bao gồm cả các thông tin về tiền tệ, thời gian đáo hạn, cơ cấu lãi suất và cả hiệu quả sử dụng nguồn vốn. Mặc dù các SAI có thể không có thẩm quyền kiểm tra các chính sách vay trong từng trường hợp cụ thể, tuy vậy các SAI vẫn đóng một vai trò chủ yếu trong việc đảm bảo rằng các quyết định vay mượn phải dựa trên cơ sở công khai hoá các thông tin đầy đủ và đáng tin cậy tới tất cả các đối tượng quan tâm. Vì vậy, SAI phải đảm bảo xác nhận các thông tin đầy đủ, tin cậy về các hoạt động của Chính phủ trong việc quản lý nợ công đã công bố.

Việc công khai hoá một cách thường xuyên về nợ công của một quốc gia cho phép các nhà lập pháp, các chủ nợ và các đối tượng quan tâm khác có các thông tin kịp thời để đánh giá liệu mức độ nợ có thể kiểm soát được và có thể dự báo các vấn đề rủi ro. KTNN có thể xác nhận tổng mức vay nợ cũng như từng khoản nợ trong tổng số vay để cung cấp thông tin xác thực, tin cậy về nợ công cho cơ quan lập pháp, cho công chúng để có thể kiểm soát tình hình vay nợ một cách tốt nhất. Sự công khai hoá cũng có thể tạo ra kênh thông tin giúp các chuyên gia phân tích, dự báo các vấn đề tiềm ẩn trong mối liên hệ với các chính sách tiền tệ, tài khoá và tình hình thực tế của môi trường kinh tế vĩ mô trước khi xảy ra khủng hoảng. Một trong các vấn đề khó khăn trong công khai hoá nợ công là làm thế nào các thông tin về nợ công dễ hiểu, có thể hiểu được một cách hợp lý. Khi xem xét đến sự phù hợp của công khai thông tin nợ công, các cơ quan kiểm toán tối cao có thể sử dụng một số chỉ tiêu đánh giá tình trạng nợ công nói chung của một Chính phủ như: tỷ lệ nợ/GDP, nợ/xuất khẩu, nợ/tổng thu ngân sách, cơ cấu nợ trong nước, ngoài nước, nợ Chính phủ bảo lãnh... Các báo cáo công khai thông tin về nợ công là rất khác nhau giữa các nước, có thể là báo cáo các khoản vay cho các cơ quan lập pháp sau khi được kiểm toán chính thức hoặc là các báo cáo thống kê được lập chỉ với mục đích quản lý, phân tích nội bộ phục vụ mục tiêu cụ thể. Ngoài ra, các cơ quan có trách nhiệm trong việc quản lý nợ công cũng cung cấp thông tin rất hữu ích cho các nhà đầu tư cho việc ra quyết định đầu tư của họ cũng như cho các tổ chức quốc tế như IMF, WB và các chủ nợ khác. KTNN có thể đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra một hệ thống báo cáo tốt về nợ công. Các thông tin nợ công có thể được cung cấp trong các báo cáo tài chính với mục đích chung cũng như các báo cáo về việc tuân thủ và các báo cáo hoạt động của các cơ quan Chính phủ có liên quan đến quản lý nợ công. Những người sử dụng các báo cáo nợ công bao gồm công chúng nói chung, các tổ chức phi Chính phủ, những nhà tạo lập chính sách trong các cơ quan cấp cao và Ngân hàng trung ương, các thành viên của Quốc hội, các nhà đầu tư, và các cơ quan quốc tế khác. Cơ quan kiểm toán tối cao sẽ đảm bảo những thông tin được cung cấp là xác thực, phản ánh đúng thực tế.

- Thứ hai, Thông qua hoạt động kiểm toán KTNN sẽ cảnh báo, khuyến cáo khả năng có thể xảy ra rủi ro tài chính quốc gia xét ở tầm vĩ mô và giúp Chính phủ, Quốc hội có được một bức tranh toàn diện về thu, chi, quản lý và sử dụng các khoản nợ, đánh giá tính bền vững của các khoản nợ, từ đó có các biện pháp và quyết định phù hợp.

Các khuyến cáo của cơ quan kiểm toán có thể giúp Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan quản lý nợ công điều chỉnh chính sách hoặc đề ra các biện pháp hữu hiệu, kịp thời can thiệp để điều chỉnh nhằm hạn chế rủi ro (có thể là không phê chuẩn các khoản vay nợ mới hoặc điều chỉnh phân bổ các khoản vay). Vấn đề quan trọng là KTNN cần xác nhận số liệu và phân tích tổng mức nợ công, cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài... theo các tiêu chí thống nhất và đặt bối cảnh quản lý nợ công hiện hành liên quan đến các chính sách tài khoá-tiền tệ ở niên độ ngân sách hay trung hạn và dài hạn, tốc độ tăng trưởng, mức độ lạm phát, tỷ giá thay đổi... để dự báo chuẩn hơn về rủi ro bền vững tài chính có thể phát sinh, bởi vì một mức nợ (xét về tổng thể) cho dù có nhỏ hơn ngưỡng, nhưng vẫn có những cú sốc không dự báo được (ví dụ lạm phát có thể cao hay tỷ giá có thay đổi thì có thể làm thay đổi hoàn toàn dự báo, các khoản nợ ngầm phát sinh không dự báo được...). KTNN có thể đánh giá việc thực hiện các mục tiêu của Chiến lược nợ quốc gia ở các khía cạnh như: có bảo đảm đạt được nhu cầu tài chính của Chính phủ, giảm thiểu chi phí vay mượn, phát triển thị trường chứng khoán, cân bằng rủi ro trong cơ cấu nợ... Việc kiểm toán nợ công do KTNN thực hiện không chỉ đối với hành vi vay nợ, quản lý nợ của Chính phủ trung ương mà phải bao gồm cả vay nợ của chính quyền địa phương các cấp. Ngoài ra đối với các khoản vay nợ do nhà nước bảo lãnh cũng cần được kiểm toán để đảm bảo an ninh tài chính chung. Trong những trường hợp cụ thể, KTNN cần thu thập thông tin để đánh giá tính rủi ro của các khoản nợ tiềm ẩn.

Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, kiểm toán nợ công giúp Chính phủ có đầy đủ thông tin để tìm cách đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững và gắn với an ninh tài chính quốc gia, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau, trong khi vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Quốc hội muốn kiểm soát tình hình nợ công thì phải kiểm soát được cả những khoản nợ Chính phủ công khai bảo lãnh lẫn những khoản nợ "ngầm" và KTNN sẽ thực hiện kiểm toán để cung cấp thông tin cho Quốc hội. Kiểm toán nợ công giúp cho việc đánh giá đúng đắn về số liệu, nhất là cơ cấu nợ nhằm giúp hướng tới có được một cơ cấu nợ tốt xét trên các yếu tố về thời hạn thanh toán, tiền tệ, kết cấu lãi suất. Cơ cấu nợ tốt giúp Chính phủ giảm các rủi ro về lãi suất, tiền tệ và các rủi ro khác. Kiểm toán nợ công giúp cho Chính phủ có được những số liệu chính xác về thực trạng này và một bức tranh tổng thể về tất cả các khoản nợ trong đó có các khoản nợ bất thường, kể cả về việc tạo nguồn trả nợ và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, từ đó hạn chế được rủi ro, kể cả nghĩa vụ nợ dự phòng. Các khoản nợ lớn và không có nguồn chi trả đã và đang là yếu tố quan trọng dẫn đến các cuộc khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước trong lịch sử một cách trực tiếp và gián tiếp. Việc quản lý nợ công một cách cẩn trọng, cùng các chính sách hợp lý về quản lý công nợ bất thường có thể làm giảm ảnh hưởng rủi ro tài chính do cơ chế lan truyền.

Kiểm toán nợ công đưa ra các kiến nghị giúp các nhà quản lý nợ có được các biện pháp, chính sách quản lý nợ một cách hiệu quả. Những khủng hoảng thị trường nợ buộc chúng ta phải chú ý đến tầm quan trọng của các biện pháp quản lý nợ phù hợp và nhu cầu về một thị trường vốn hợp lý và hiệu quả. Cơ cấu đáo hạn và lãi suất cùng kết cấu tiền tệ trong danh mục nợ công và nghĩa vụ về các công nợ bất thường lớn có thể góp phần làm cho những khủng hoảng này thêm nghiêm trọng. Thậm chí trong các tình huống khi có môi trường chính sách kinh tế vĩ mô tốt nhưng nếu công tác quản lý nợ không hiệu quả cũng làm tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế đối với các cú sốc kinh tế và tài chính. Kiểm toán nợ công đưa ra các kiến nghị nhằm đảm bảo sự phối hợp giữa các chính sách nợ với các chính sách tiền tệ và tài chính: Các cơ quan quản lý nợ, các cố vấn chính sách tài chính và ngân hàng trung ương phải cùng chia sẻ các mục tiêu, các biện pháp, rủi ro trong quản lý nợ và các chính sách tài chính - tiền tệ trong sự kết hợp giữa các công cụ chính sách khác nhau. Kiểm toán nợ công giúp cho việc làm rõ và tăng cường vai trò, trách nhiệm, mục tiêu và sự thống nhất của các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nợ, nhất là trách nhiệm giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước đối với việc tham mưu chính sách quản lý nợ, phát hành trái phiếu, dàn xếp trên thị trường thứ cấp, tổ chức thanh toán, bù trừ, phân bổ nguồn vốn vay...

- Thứ ba, KTNN có thể thông báo cho các cơ quan có thẩm quyền về những trường hợp bất thường hoặc thâm thủng trong quản lý và sử dụng các khoản nợ công, đưa ra các khuyến cáo để ngăn gừa tiêu cực trong quản lý nợ công và xa hơn là ngăn ngừa khủng hoảng nợ công thông qua kiểm toán tính tuân thủ, tính kinh tế, tính hiệu quả, hiệu lực giúp cho việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các khoản nợ công trong từng trường hợp cụ thể.

Việc quản lý, kiểm soát nợ công cần đảm bảo rằng các khoản vay cần được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả để không xâm lấn lợi ích của thế hệ sau, không tạo thành gánh nặng nợ cho thế hệ sau. KTNN có thể chỉ ra thực tế việc quản lý và sử dụng nguồn vốn vay có tuân thủ nguyên tắc quan trọng này hay không thông qua công bố kết quả kiểm toán.

Trong quản lý nợ, việc quan trọng không chỉ là kiểm soát tổng mức vay, khả năng trả nợ cũng như các rủi ro xảy ra mà còn là kiểm soát mục đích, tính hiệu quả của việc sử dụng các khoản vay nợ theo cam kết của các hiệp định vay nợ, sự phê chuẩn của Quốc hội cũng như các quy định của pháp luật. KTNN cần đưa ra đánh giá về việc sử dụng các khoản vay nợ để các cơ quan hữu quan và dân chúng biết được việc sử dụng vay nợ thông qua kiểm toán việc tuân thủ pháp luật và các quy định liên quan đến quản lý nợ công. KTNN có thể xác định mức trả nợ hàng năm và đánh giá việc tạo nguồn và sử dụng quỹ tích luỹ trả nợ nhằm đảm bảo khả năng thanh toán nghĩa vụ nợ các khoản vay nước ngoài của Chính phủ về cho vay lại hoặc nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN phát sinh từ các khoản bảo lãnh của Chính phủ. KTNN có thể thực hiện cuộc kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực của việc quản lý nợ công đối với từng dự án sử dụng vốn vay cụ thể. KTNN có thể kiểm toán đánh giá tiến độ giải ngân nhằm đảm bảo sử dụng hiệu quả các khoản vay nợ. Thông qua việc thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm (hoặc kiểm toán theo yêu cầu của các nhà tài trợ, các cam kết trong Hiệp định của các Chính phủ...), đặc biệt là các công trình có sử dụng vốn ODA, các công trình sử dụng nguồn vốn trái phiếu chính phủ, KTNN có thể chỉ ra việc không tuân thủ mục tiêu vay nợ, phân bổ vốn vay dàn trải và sử dụng vốn không đúng mục đích, không hiệu quả hoặc giải ngân vốn chậm, cũng có thể là huy động vốn nhiều hơn so với yêu cầu. KTNN có thể phân tích, đánh giá để kiến nghị điều chỉnh chính sách huy động vốn hoặc đưa ra các thông tin giúp cho việc phê chuẩn các khoản vay. Bên cạnh đó, hàng năm KTNN sẽ có những ý kiến phân tích về tác động của những khoản nợ mới để bù đắp trong thâm hụt ngân sách hoặc đầu tư phát triển cho những công trình trọng điểm quốc gia.

------------------------------

Tài liệu tham khảo

[1] Kiểm toán Nhà nước, các Báo cáo kiểm toán có liên quan đến tình hình quản lý và sử dụng nợ công

[2] Vũ Đình Ánh (2010), “Khuyến nghị giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2020”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Viện năm 2010

[3] Vũ Thanh Hải (2014), Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam, Luận án tiến sĩ năm 2014, Học viện tài chính.

» Tin mới nhất:

» Các tin khác: